A conferência climática da ONU deixou decisões, lacunas e pendências que o Brasil terá que enfrentar em seu papel de presidência no próximo ano. Nesta análise, abordamos os principais pontos com as opiniões de especialistas.

Duas semanas após o tenso encerramento da 29ª edição da Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (COP29), em Baku, no Azerbaijão, ainda paira um sabor amargo, especialmente em relação ao resultado mais esperado: a nova meta global de financiamento climático.

Com um valor significativamente inferior ao reivindicado pelos países em desenvolvimento, foram acordadas valores mínimos para a mobilização de recursos financeiros a partir de 2026.

“É com um grande senso de responsabilidade que receberemos de Azerbaijão a presidência da Conferência das Partes em nosso país”, disse Marina Silva, ministra do Meio Ambiente e Mudança do Clima do Brasil, que sediará a próxima COP em 2025, em Belém, no Pará. Marina também se referiu ao objetivo do Acordo de Paris, firmado em 2015, de limitar o aquecimento a menos de 1,5°C:

“Sabemos dos muitos desafios que nos aguardam. Na COP30, que será realizada no coração da região amazônica, devemos alcançar aquilo pelo qual lutamos durante três décadas”, acrescentou a ministra.

Quais implicações as decisões tomadas em Baku — e aquelas sem consenso — terão no caminho até a próxima COP30?  

1. A NCQG e a Rota de Baku a Belém

A COP29 terminou com atraso, após a decisão sobre o tema principal: estabelecer a nova meta coletiva global e quantificável de financiamento climático, conhecida como NCQG. De acordo com o que foi decidido, os países desenvolvidos vão liderar os esforços para mobilizar 300 bilhões de dólares por ano até 2035, destinados aos países em desenvolvimento.

O valor foi bem aceito pelos países desenvolvidos, que aguardaram até a tarde do último dia da conferência para apresentar a cifra que consideravam adequada. O montante gerou forte reação contrária dos países em desenvolvimento, que há meses exigiam uma meta que, baseada em suas necessidades, passasse de bilhões para trilhões. Essa cifra ficou muito abaixo da recomendação do terceiro relatório do Grupo Independente de Alto Nível de Especialistas em Financiamento Climático, que sugeriu mobilizar 1 trilhão de dólares por ano até 2030.

Cuba, Índia, Bolívia e Nigéria foram alguns dos países que, após a decisão, expressaram rejeição ao texto final. “Os países desenvolvidos destinam grandes somas de dinheiro para guerras, mas não alocam os recursos necessários para promover soluções estruturais para a crise climática”, disse Diego Pacheco, chefe da delegação da Bolívia. Além disso, ele também classificou o valor como um “insulto”.

“O financiamento muito abaixo de nossas necessidades é um insulto à demanda dos países em desenvolvimento e constitui uma flagrante violação da justiça e da equidade climática”, completou Pacheco.

O financiamento muito abaixo de nossas necessidades é um insulto à demanda dos países em desenvolvimento e constitui uma flagrante violação da justiça e da equidade climática.

Diego Pacheco, chefe da delegação da Bolívia

O valor não foi o único motivo de descontentamento. A meta decidida, com previsão de começar a ser implementada em 2026, não se limita apenas aos países desenvolvidos como contribuintes, mas também convoca “uma ampla variedade de fontes, públicas e privadas, bilaterais e multilaterais”. Além disso, incentiva os países em desenvolvimento a contribuírem voluntariamente, uma demanda dos países desenvolvidos que desejam que a China – classificada como país em desenvolvimento, mas altamente industrializada – também faça sua parte.

Soma-se a isso o que a secretária nacional de Mudança do Clima do Brasil, Ana Toni, descreveu como “uma linguagem muito ambígua que precisa ser mais clara”: um período de tempo “até 2035” que não implica necessariamente que, ano após ano, os países em desenvolvimento devem receber uma parcela igualitária dos 300 bilhões de dólares. Os países desenvolvidos podem mobilizar o valor mínimo anualmente e só pagar a cifra acordada em 2034 – daqui 10 anos.

“Considero um grande avanço que uma decisão tenha sido tomada na COP29, dadas as complexidades políticas e geopolíticas. Não tínhamos as condições ideais para estabelecer a nova meta e, mesmo assim, conseguimos avançar”, reconhece Sandra Guzmán, diretora-geral do Grupo de Financiamento Climático para América Latina e Caribe (GFLAC) — uma organização que trabalha por um financiamento climático eficaz, justo e transparente. 

“Claro que o valor de 300 bilhões de dólares não era o esperado. Mas foi estabelecida outra meta de 1,3 trilhão como uma espécie de promessa aos países em desenvolvimento de que haverá um esforço maior de mobilização”, pontuou.

Assim, os 300 bilhões de dólares acabaram atrelados a outra meta: escalar o financiamento climático para 1,3 trilhão de dólares por ano até 2035. Para que isso seja possível, envolve a presidência da próxima edição da conferência, ou seja, o Brasil. Como? Com o lançamento da “Rota de Baku a Belém rumo aos 1,3 trilhões”. Do que se trata?

Na teoria: o objetivo é aumentar o financiamento climático para os países em desenvolvimento. A ideia é que as presidências da COP29 e da COP30 trabalhem juntas para identificar como aumentar esse financiamento de forma que a mobilização passe de bilhões para trilhões.

Na prática: ainda há poucos detalhes e tudo parece mais complexo do que no papel.

“A proposta da rota foi feita porque pensar em uma meta de 1,3 trilhão de dólares sem uma referência clara de como alcançá-la seria uma perda de tempo”, explica Guzmán. Ela diz ainda que “não há muita clareza sobre esses 1,3 trilhão, exceto que todos estão convidados a colaborar”. 

A decisão de Baku convoca todos os atores a trabalharem juntos para aumentar o financiamento, vindo de todas as fontes públicas e privadas. Ou seja, não se limita aos recursos públicos dos países desenvolvidos como contribuintes.

“A presidência da COP30 enfrentará o desafio de transformar a rota em uma agenda concreta de financiamento e não apenas em promessas”, explica Natalie Unterstell, presidente do Instituto Talanoa — uma organização civil que busca acelerar a ação climática combinando dados, ciência e diálogo — e identifica oportunidades: “O Brasil pode aproveitar sua recente liderança no G20, onde impulsionou medidas como a cobrança de impostos sobre grandes fortunas e a discussão sobre taxação do transporte marítimo internacional”.

A presidência da COP30 enfrentará o desafio de transformar a rota em uma agenda concreta de financiamento e não apenas em promessas.

Natalie Unterstell, presidente do Instituto Talanoa

Com a declaração da Cúpula de Líderes do G20, realizada no Rio de Janeiro durante a COP, os países membros concordaram em cooperar para garantir que pessoas com patrimônio líquido muito elevado paguem impostos de forma eficaz. Isso faz parte de um objetivo maior de reduzir as desigualdades e reforçar a sustentabilidade fiscal.

“A rota é extremamente desafiadora devido aos objetivos definidos para alavancar um financiamento climático que, até agora, não se mostrou viável, dentro de arquiteturas financeiras que não foram acordadas no texto de Baku, como doações, instrumentos concessionais e não geradores de dívida”, analisa Ricardo Baitelo, gerente de Projetos do Instituto de Energia e Meio Ambiente do Brasil (IEMA), organização que contribui com conhecimento técnico e científico para a formulação e avaliação de políticas públicas sobre energia elétrica e transporte.

“Os 1,3 trilhões de dólares são o que definitivamente vemos como um chamado à ação, não como um objetivo ou como parte de uma meta quantificada. Trata-se simplesmente de confiar nas ações potenciais de todos os atores, ou seja, dos países desenvolvidos, dos países em desenvolvimento e do setor privado, para ampliar o financiamento. Mas, na prática, ninguém terá que prestar contas ou ser responsabilizado por isso”, explica Rebecca Thissen, líder global de Processos Multilaterais na CAN International — uma rede que reúne organizações climáticas de todo o mundo.

A rota é extremamente desafiadora devido aos objetivos definidos para alavancar um financiamento climático que, até agora, não se mostrou viável, dentro de arquiteturas financeiras que não foram acordadas no texto de Baku, como doações, instrumentos concessionais e não geradores de dívida.

Ricardo Baitelo, gerente de Projetos do IEMA

Rebecca Thissen ainda destaca que “a rota aprimorada nas últimas horas — das negociações — tem a intenção de aumentar o financiamento, mas também define a qualidade do financiamento. É um bom sinal”.

Os especialistas consultados concordam que esse aumento no financiamento climático deverá ser acompanhado de uma reforma na arquitetura financeira internacional que os países vêm discutindo informalmente fora da conferência climática. Essa reforma busca, entre outras coisas, que as instituições financeiras respondam melhor aos processos de endividamento e às necessidades dos países em desenvolvimento.

“As presidências da COP29 e da COP30 precisam estabelecer quais serão os próximos passos específicos para dar mais clareza sobre como a meta de 1,3 trilhões de dólares será alcançada, já que, no momento, isso ficou um pouco no ar”, afirma Guzmán. Para Belém, ambas as presidências deverão elaborar um relatório sobre o trabalho realizado ao longo deste ano.

2. O Artigo 6 e os mercados de carbono que tanto interessam ao Brasil

Enquanto as negociações aconteciam em Baku, o Congresso brasileiro aprovou a lei que institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE). Trata-se de um sistema que estabelece as bases para os mercados regulado e voluntário de carbono no país, ou seja, para a compra e venda de reduções de emissões.

“O mercado de carbono aprovado cria um ciclo de retroalimentação: as receitas geradas serão reinvestidas para financiar indústrias que buscam se descarbonizar e apoiar projetos inovadores dispostos a gerar créditos de carbono com integridade”, afirmou a subsecretária de Desenvolvimento Econômico Sustentável do Ministério da Fazenda do Brasil, Cristina Reis. 

O interesse ambiental e econômico do Brasil pelos mercados de carbono tornou o país uma das principais vozes nas negociações do artigo do Acordo de Paris que trata do tema: o Artigo 6. O plano nacional recentemente apresentado pelo Brasil (NDC: Uma NDC (Contribuição Nacionalmente Determinada) é o compromisso de cada país, estabelecido no âmbito do Acordo de Paris, para reduzir as emissões de gases de efeito estufa e enfrentar as mudanças climáticas.) inclui os créditos de carbono como uma ferramenta para aumentar a ambição na redução de emissões do país.

Na COP29, foram aprovadas as normas que regem os mercados bilaterais de carbono sob o Artigo 6.2. A organização especializada em mercados de carbono Carbon Market Watch destacou que, embora a decisão tenha incluído alguns requisitos positivos de transparência — como a divulgação pública de todas as inconsistências identificadas —, também deixou lacunas e complexidades, como o fato de que os países ainda podem negociar créditos de carbono de baixa qualidade ou que não cumprem as normas do artigo, sem supervisão real.

Além disso, na COP29 foram aprovadas as regras para os mercados globais regulados sob o Artigo 6.4, que deverão ser baseadas em normas científicas do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC). Os países deverão informar à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) sobre, por exemplo, como calculam o carbono que será vendido.

No próximo ano, o trabalho continuará para esclarecer, entre outras questões, como evitar reduções temporárias de emissões. A Carbon Market Watch sugere como ponto de partida um estudo da Nature Communications que confirma que um período de armazenamento de dióxido de carbono (CO2) inferior a 1.000 anos é insuficiente para neutralizar as emissões.

O sistema aprovado servirá ao Brasil como um conjunto de bases mínimas de metodologias para a implementação nacional do comércio de créditos de carbono. Segundo o documento, isso inclui os resultados de mitigação transferidos internacionalmente, conforme os objetivos do Acordo de Paris e as decisões do Artigo 6.

3. Os combustíveis fósseis ausentes, mas presentes

“Realizar uma transição que deixe para trás os combustíveis fósseis” foi a linguagem consensual no Balanço Global da COP28, realizada no ano passado em Dubai, Emirados Árabes Unidos (EAU). Apesar de não ser o mais ambicioso “eliminar progressivamente os combustíveis fósseis”, marcou um caminho claro ao nomear aquilo que historicamente se evitava mencionar nas negociações das COPs.

Havia expectativa de que Bakú ao menos mantivesse esse nível de ambição de alguma forma. No entanto, as decisões adotadas na COP29 não incluíram menções semelhantes.

A decisão sobre o Programa de Trabalho de Mitigação – que pouco contribuiu para aumentar a ambição na próxima rodada de Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) – não mencionou a principal fonte de emissões. O Programa de Trabalho sobre Transição Justa sequer chegou a uma decisão devido às divergências persistentes entre as Partes. As discussões sobre o Diálogo dos Emirados Árabes para implementar os resultados do Balanço Global continuarão nas reuniões preparatórias de junho de 2025, com o objetivo de reduzir diferenças entre os países e alcançar uma decisão em Belém. Tampouco houve um texto final de conclusões – a conhecida Cover Decision – que compensasse a ausência de menções nos outros três temas.

“Certamente, as expectativas para que o Brasil tome uma decisão mais contundente aumentarão”, afirma Ricardo Baitelo e acrescenta: “o Brasil tem a responsabilidade de direcionar as negociações e operacionalizar a saída dos combustíveis fósseis por meio de algum mecanismo de implementação em Belém”. Natalie Unterstell concorda e vê na continuidade das negociações do Diálogo dos Emirados Árabes a chave para um bom resultado.

As últimas COPs têm sido presididas por países altamente dependentes de combustíveis fósseis. No Egito, 94% da produção de energia provém de gás e petróleo. Essa porcentagem sobe para 97% nos Emirados Árabes Unidos, sexto maior exportador mundial de petróleo bruto. No Azerbaijão, a dependência de petróleo e gás atinge 99,6% da produção energética.

O Brasil não será uma exceção. Embora petróleo e gás representem 55% de sua produção de energia, o país é o nono maior exportador global de petróleo bruto e o primeiro na América Central e do Sul. O governo Lula (PT) tem sido fortemente criticado por permitir a exploração de petróleo e gás na foz do rio Amazonas, em uma área da Amazônia brasileira de alto valor de conservação, que inclui pelo menos 20 territórios de comunidades indígenas. Presidir a conferência após uma edição que fez poucos avanços na transição dos combustíveis fósseis pode ser um desafio – ou uma oportunidade.

4. As NDCs e a necessidade de aumentar a ambição

O ano de 2025 será crucial para traçar um caminho de ação que permita limitar o aquecimento global abaixo de 1,5°C. Como parte da implementação do Acordo de Paris, os países devem apresentar novas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), ou seja, planos que descrevem as ações de mitigação e adaptação de cada nação. A soma desses planos deve conduzir a um cenário de impactos climáticos menos dramáticos.

Na próxima rodada, as NDCs deverão ser mais ambiciosas do que as anteriores e alinhadas com o limite de 1,5°C. Embora muitos prevejam que essa data pode ser adiada, a apresentação está prevista até 10 de fevereiro do próximo ano. Até o momento, apenas Brasil e Emirados Árabes Unidos apresentaram novos planos – cuja análise será aprofundada em outro artigo.

“Uma NCQG menos ambiciosa e mais distante das necessidades reais não apenas pode gerar desconfiança entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, mas também limitar a capacidade destes últimos de prometer maior ambição em mitigação”, analisa Natalie Unterstell. Ela prevê que haverá uma priorização da adaptação nos planos, já que este é um tema que impacta diretamente os orçamentos nacionais e já conta com recursos insuficientes.

Os países em desenvolvimento dependem – em maior ou menor grau – do financiamento climático para implementar suas políticas climáticas. Nas reuniões preparatórias de junho, um negociador mencionou nos bastidores que estavam aguardando a definição da NCQG para elaborar suas NDCs.

“O baixo valor da NCQG servirá como uma justificativa válida para que os países em desenvolvimento reduzam a ambição de suas NDCs, devido à falta de contrapartida no desenvolvimento de indústrias de energias renováveis e na redução de combustíveis fósseis nos principais setores econômicos”, analisa Ricardo Baitelo.

Para Unterstell, o papel dos países do G20 será fundamental nesse contexto: “Será crucial aumentar a responsabilidade do G20 na apresentação de NDCs ambiciosas e evitar comprometer o cumprimento dos objetivos globais. O G20 é responsável por 80% das emissões globais e não depende da NCQG para realizar sua transição”.

5. O desafio de reconstruir a confiança entre os países, no sistema e em um contexto geopolítico complexo

A meta anterior de 100 bilhões de dólares, não cumprida ou cumprida de forma parcial e tardia, quebrou a confiança entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento. Sobre essa desconfiança, ambas as partes tiveram que negociar uma nova meta de financiamento. A NCQG resultante – que satisfez apenas alguns – em vez de reconstruir a confiança, polarizou ainda mais as posições entre os países. No que será o décimo aniversário do Acordo de Paris, o Brasil enfrentará o desafio de presidir uma conferência que possa começar a reconstruir essa confiança.

“Muitas das conversas que levaram aos acordos preparatórios para o Acordo de Paris basearam-se na confiança e em uma relação de confiança que foi cultivada de maneira muito intencional ao longo dos anos. E isso é confiança entre indivíduos”, disse Christiana Figueres, ex-secretária executiva da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC) e uma das arquitetas do Acordo de Paris, em seu podcast Outrage + Optimism. Ela acrescenta: “É necessário construir confiança entre as pessoas e entre aquelas que falam em nome de seus países ou instituições. Não sei quem está investindo agora em gerar confiança ao longo dos anos, de uma COP para outra, para unir os países.”

A confiança não é apenas entre os países. Também é em relação ao próprio sistema das COPs. Durante a primeira semana da conferência em Baku, o Clube de Roma enviou uma carta ao secretário executivo da UNFCCC, Simon Stiell, e ao secretário-geral das Nações Unidas, António Guterres, pedindo uma reforma do processo que inclua, entre outras mudanças, melhorar a seleção das presidências, reduzir o tamanho das conferências e torná-las mais frequentes.

“Eu não só acredito que as COPs funcionam, como também acredito que não há alternativa às COPs. Elas são um mecanismo derivado do multilateralismo e, pelo menos por enquanto, a única forma de tomar decisões que envolvam todos. É preciso fortalecê-las. Não se trata de realizar várias COPs durante o ano, mas de fazer com que a COP envie uma mensagem forte a outros espaços, como o G20, para incorporar a ação climática em suas decisões ou conclusões”, afirma Manuel Pulgar Vidal, Líder de Prática Global de Clima e Energia da WWF, presidente da COP 20 e um dos arquitetos do Acordo de Paris. 

“Isso não significa que não reconhecemos que não estamos avançando na velocidade necessária. Isso pode sempre ser corrigido. E precisamos trabalhar nisso”, pontuou.

A confiança no processo também se baseia na transparência e na participação inclusiva de todos os atores. No Egito, nos Emirados Árabes Unidos e no Azerbaijão, as ações da sociedade civil e as históricas mobilizações semanais só puderam ocorrer dentro dos recintos das conferências, graças à autorização e garantias das Nações Unidas. Fora desses espaços – como era costume – houve limitações devido às restrições à liberdade de expressão nos países anfitriões.

“O debate climático está entrando em um momento pandêmico. Por quê? Porque há um conjunto de vírus tentando atacar o processo, como a política, as guerras, a economia fraca e até mesmo a guerra comercial entre China e Estados Unidos”, explica figurativamente Pulgar Vidal. Ele aprofunda: “O mundo já aprendeu a combater uma pandemia. O primeiro passo é manter a saúde do processo. Pode-se criticar o fato de haver 70 mil pessoas. Eu prefiro aceitar as 70 mil pessoas do que enfraquecer o processo e comprometer sua saúde.”

Para a COP30, Donald Trump terá 11 meses na presidência dos Estados Unidos e, se repetir a postura de seu primeiro mandato, poderá estar aguardando a saída oficial do país do Acordo de Paris (um processo que leva um ano a partir da data de início). Embora o chanceler da Argentina tenha afirmado que o país não sairá do acordo, será necessário observar de perto os impactos da postura de Trump sobre outros governos negacionistas da ciência climática.

Em 1992, a Cúpula da Terra no Rio de Janeiro resultou na criação das três convenções das Nações Unidas sobre mudança climática, desertificação e biodiversidade. Em 2012, a Rio+20 renovou os compromissos dos países com o desenvolvimento sustentável.

A respeito disso, Pulgar Vidal analisa: “Historicamente, o Brasil mostrou grande capacidade. Acredito que o Brasil será consciente de sua história e de sua responsabilidade para criar uma ‘vacina’ contra o momento pandêmico em que o processo se encontra. Se no Brasil for aprovado algo, seja em que forma for, que impulsione o processo sabendo que em 2030 estaremos bem, então poderemos lidar com o tempo da pandemia climática”.