Perú: La minería ilegal como actor político en campaña presidencial

Keiko Fujimori anunció el viernes su compromiso de derogar dos Decretos Legislativos (1100 y 1105), dictados durante el gobierno de Ollanta Humala, que prohíben las dragas, regulan la interdicción y sostienen la actual política de formalización de minería de pequeña escala y la erradicación de la minería ilegal. Lo hizo al lado de dirigentes de la Central Nacional de Mineros del Perú (Cenami), una organización menor dentro del sector minero. Además, les ofreció a los dirigentes crear una entidad pública a cargo de la formalización en la cual ellos tuvieran representación directa, facilidades para el acceso al crédito y exoneraciones tributarias temporales.

La minería ilegal se ha extendido por todo el país, en distinta escala y con diversas características, y fue por buen tiempo el lado ciego de la política minera y ambiental. Los altos precios de los minerales –en particular del oro– no solo impulsaron las actividades formales, también alentaron una expansión inédita de la minería ilegal –básicamente aurífera y especialmente en los departamentos de Madre de Dios y Puno–. Y junto a esta prosperaron diversas actividades legales (maquinaria, explosivos, químicos, venta de combustibles, alimentos, etc.) e ilegales (trata de personas, explotación sexual –incluso de menores–, trabajo bajo condiciones ilegales, contrabando, etc.). Los costos ambientales y sociales de esta expansión han sido enormes.

El fujimorismo llevaría a la continuidad de las tendencias actuales –incluyendo la minería ilegal y las actividades criminales anexas–, con un Estado colaborador de dicha actividad.

LA LUCHA CONTRA LA MINERÍA ILEGAL

En un contexto de conflictos sociales crecientes y de crítica al desempeño de las grandes empresas mineras, el gobierno de Alan García (2006-2011) tomó la equivocada decisión de transferir a los gobiernos regionales la tarea de lidiar con la minería ilegal. Posteriormente, el ministro del Ambiente, Antonio Brack, visibilizó esta situación y de esa manera destacó por contraste los beneficios de la minería formal y moderna.

El gobierno aprista dictó las primeras normas orientadas a promover la formalización e inició las acciones denominadas de “interdicción”, es decir, el uso de la fuerza para erradicar las actividades ilegales, incluyendo la destrucción de maquinaria y equipos, así como el desalojo de las áreas irregularmente ocupadas. Más allá de los objetivos de largo plazo que planteó esa gestión, al culminar su período la situación no había cambiado.

El gobierno de Ollanta Humala continuó en buena medida esta política, incorporando nuevas normas, en particular los mencionados decretos legislativos –1100, de interdicción, y 1105, de formalización– que mejoraron el marco regulatorio. Desde luego, los conflictos con los mineros ilegales no cesaron. Tampoco lo hicieron las acciones de interdicción.

Y aunque el proceso de formalización ha iniciado, incorporándose decenas de miles de mineros, el número de los que lograron culminar el proceso es aún muy pequeño. Entre tanto, el avance de la minería ilegal no se ha detenido, a pesar de cierta caída en el precio del oro. El todavía escaso impacto de la política es uno de los argumentos que utilizan ahora los mineros ilegales para justificar la eliminación de las normas que los penalizan.

INFIERNO. Entre el 2001 y el 2014 la fiebre por el oro ilegal causó la deforestación de 40 mil 977 hectáreas de Madre de Dios.

¿UN PROBLEMA DE POLÍTICAS PÚBLICAS O DE POLÍTICA?

¿Por qué una actividad cuyos efectos dañinos no son solo visibles, sino condenados ampliamente, ha logrado perdurar e incluso prosperar frente a políticas gubernamentales diseñadas expresamente para ponerle fin? Una respuesta es que la política estaría mal diseñada. La solución, por lo tanto, es cambiar la política –y las normas que la sustentan– por otras que corrijan los problemas.

Una posición alternativa plantea que siendo incluso correctos los objetivos de la política, hay deficiencias por el lado de la gestión, con lo cual las leyes carecerían de las condiciones institucionales necesarias para alcanzar sus metas. Esta debilidad institucional puede sumarse a los problemas de diseño de los objetivos de la política, agravando la situación. Sería claro, por lo tanto, que un simple cambio normativo y de lineamientos de acción no variará las condiciones bajo las cuales hay que enfrentar la minería ilegal.

No obstante, hay una dimensión adicional. Una cosa es una falla en la capacidad de gestión estatal y otra, distinta, es una falla en las dimensiones que conforman el propio Estado. Desde Max Weber sabemos que los estados pretenden monopolizar el ejercicio de la violencia legítima sobre un territorio. Cuando el Estado ve cuestionado dicho monopolio o renuncia a dicha pretensión, enfrentamos un problema mayor.

La Amazonía es un espacio de debilidad estatal que no ha podido ser resuelto en los casi dos siglos de existencia de nuestra república. Y en algunos lugares y momentos, la situación es de casi ausencia. Como muestra el índice densidad estatal, la Amazonía es un lugar con menor penetración del Estado a través de servicios públicos y el cumplimiento de sus funciones esenciales.

Sin embargo, la minería informal e ilegal ha resuelto ese vacío en alguna medida. Los ingresos económicos que genera esta actividad –a diferencia de la minería de gran escala– tienen una mayor capacidad de generar encadenamientos con otras actividades locales. Frente a esto, un Estado que no ha sido capaz de cumplir sus funciones esenciales solo tiene legitimidad si es funcional a los intereses que genera la principal actividad económica del lugar. No extraña, por lo tanto, que los principales representantes políticos hagan una defensa abierta –desde el Estado– de la continuidad de dichas actividades.

Si la respuesta a esta posición es sólo tecnocrática, sin dimensión política, le están regalando espacio al fujimorismo con este y otros temas que combinan ilegalidad y Estado.

LA MINERÍA Y LAS ELECCIONES

Ya desde el período gubernamental anterior, los mineros de pequeña escala han buscado usar la política democrática como un camino para defender sus intereses. Es el caso del actual congresista por Madre de Dios Amado Romero, quien fue electo por el Partido Nacionalista y que renunció a dicha bancada en el 2014. También está el actual Gobernador Regional, Luis Otsuka, electo a fines del 2014. Otsuka fue uno de los dirigentes más visibles de los mineros de Madre de Dios.

Amado Romero será reemplazado por Modesto Figueroa Minaya (Fuerza Popular) en el nuevo período congresal. El cusqueño Figueroa está vinculado a la venta del combustible en Madre de Dios. Hay que recordar que este es un insumo clave para la minería en esta región. Esta será la primera experiencia en un cargo público de Figueroa Minaya. El partido Fuerza Popular quedó primero en este departamento y Figueroa (que iba con el número 3) obtuvo 2919 votos.

En la disputa congresal, el Partido Peruanos por el Kambio (PPK) quedó tercero en Madre de Dios, muy cerca de Alianza Para el Progreso, que terminó segundo, y por encima del Frente Amplio. La lista de PPK era encabezada por Luis Alberto Bocangel Ramírez. Bocangel fue alcalde provincial de Tambopata (2007 y el 2010) y fue acusado por el Ministerio Público, junto con su hermano, de ser propietario de dos dragas hidráulicas valorizadas en medio millón de dólares. Bocangel, también ha sido sentenciado en el 2012 por usurpación de funciones públicas.

Consultado sobre este caso, un vocero del equipo técnico de PPK afirmó que la situación fue comunicada a los dirigentes del partido, transmitiendo su preocupación, dado que ellos como técnicos no decidían al respecto. “Finalmente, la decisión y el análisis lo hace el mismo partido [PPK], y ve las implicancia o qué significa esto, y también analiza si las denuncias corresponden o no”, indicaron. Al final prevaleció la decisión de mantenerlo. Obtuvo en votación preferencial casi la mitad de los votos por la lista congresal de PPK.

RIESGO. En los últimos años los programas de interdicción no han funcionado porque varias de las autoridades locales o regionales tienen intereses en la minería ilegal.

¿DEROGAR LAS NORMAS CONTRA LA MINERÍA?

La propuesta de Keiko Fujimori de derogar las normas que sustentan la lucha contra la minería ilegal y el proceso de formalización de la minería de pequeña escala es claramente negativa. Pero hay algo que se pasa por algo. Fujimori está abordando el tema políticamente. De mala forma, sin duda, y con un claro objetivo electoral. Pero si la respuesta a esta posición es sólo tecnocrática, eludiendo su dimensión política, le están regalando el espacio al fujimorismo con este y otros temas que combinan ilegalidad y Estado.

Evo Morales, en Bolivia, enfrentó un problema similar con la minería de pequeña escala. La decisión, muy propia del estilo del actual gobierno boliviano, fue negociar políticamente con las cooperativas mineras –organizaciones de la minería de pequeña escala– y sus federaciones, otorgándoles beneficios que guardan semejanza con las propuestas de Fujimori, o con algunas de PPK (Empresa Boliviana del Oro como comercializadora del metal proveniente de la minería de pequeña escala).

Esto no ha implicado el fin de los conflictos y tensiones en Bolivia y ha tenido costos ambientales y sociales, como los cuatros muertos en el conflicto por la ley de minería en el 2014 o la reciente muerte de mineros en un accidente. Pero lograron canalizar el conflicto institucionalmente. Las cooperativas se han convertido en un actor con influencia política, aunque la caída de los precios de los minerales las ha debilitado.

Solo una política territorial muy fuerte puede ir cambiando la actual trayectoria de un Estado que no es capaz de gestionar lo que ocurre en su territorio.

¿Es posible combinar las políticas públicas con la política? Solo si la respuesta a la minería ilegal suma a las propuestas técnicas la construcción de alianzas políticas con los sectores de los mineros de pequeña escala que tengan posibilidades efectivas de formalización. Y acuerdos sociales amplios que legitimen las políticas estatales. Es solo en este contexto en el que las políticas públicas (acceso al financiamiento, apoyo técnico, promoción de actividades alternativas, etc.) tendrán posibilidades de éxito. De otro lado, sin gobiernos regionales con las capacidades suficientes y sin una política de descentralización potente, no podrán revertirse los efectos perversos de la transferencia de funciones realizada hace una década. Esto también implica negociar con los gobernadores regionales. Por otra parte, solo una política territorial muy fuerte puede ir cambiando la actual trayectoria de un Estado que no es capaz de gestionar lo que ocurre en su territorio. Esto, por cierto, implica adoptar políticas diferentes en consideración de las diferencias de la minería de pequeña escala en el Perú.

Desde luego, la pregunta es si el próximo gobierno estará dispuesto a asumir una agenda tan compleja. La opción del fujimorismo llevaría a la continuidad de las tendencias actuales –incluyendo la minería ilegal y las actividades criminales anexas–, con un Estado colaborador de dicha actividad. La opción de PPK implicaría algunas mejoras en la política actual. De otro lado, la inclusión en su lista congresal de una persona ligada a la minería en Madre de Dios constituiría una señal de pragmatismo en el tema. “Hay que trabajar con los mineros informales para que se formalicen, vivan mejor, reciban más por su oro y otros metales y respeten el medio ambiente”, ha declarado Pedro Pablo Kuczynski. Sobre el compromiso suscrito por Fujimori ha dicho que “no es el mejor camino”. Lo que es claro es que Kuczynski necesita con urgencia comunicar una opción diferente en los contenidos y potente desde lo político. Tiene que hacer política.

– Esta nota fue originalmente publicada en OjoPúblico y es republicada a través de un acuerdo para compartir contenido.